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罗斯福新政的启示
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增加老百姓的经济安全感,才是刺激经济持续增长的上策

【《财经网》专栏?宏观中国/专栏作家 黄益平】面对全球经济衰退威胁,中国政府正在采取果断措施,以财政刺激来确保经济实现8%的增长。不少专家把中国的财政刺激与上个世纪30年代的美国罗斯福新政相提并论,其实有一些误解。

如果我们仔细考察这两大经济政策,就会发现,它们在具体做法上存在相当大的差异。中国这一轮财政刺激措施,确实比以往更加关注民生问题,但重点依然是基础设施建设。而我们一向以为罗斯福新政主要是大规模的建设投资,其实不然,罗斯福新政的核心恰恰是建立了一整套社会保障体系。

罗斯福新政详解

我们一般所说的罗斯福新政,其实最初是由胡佛总统开始的。胡佛1929年3月上任,10月股市全线崩溃,并由此引发了大萧条。对于为什么会出现大萧条,历史学家和经济学家有着不同的解释,但现在比较一致的看法是,第一次世界大战使各国经济伤了元气,欧洲各国债台高筑,美国成为主要的债权国。但美国在1929年以前十年的农业生产停滞不前,国会和政府又大幅度地上调进口关税,给国际贸易以致命一击。

当时胡佛的财长是个典型的“破产主义者”,他认为不管是个人还是企业,一旦财务出现问题,就应令其破产,这样才能净化市场体系,人们才会更加努力工作。但胡佛则认为,政府应该为失业者和农民提供一些支持,尤其要防范银行挤兑。他甚至把大企业家邀到白宫要求他们不减工资,他请求第一轮经济冲击应该反映在利润而不是工资上。

同时,胡佛还要求铁路和公共设施部门的高管增加扩张与维修支出以创造就业机会。事实上,当时联邦政府没有财政能力大兴土木,1929年联邦政府财政总开支仅仅占到国民生产总值的3%。

1930年年中的时候,胡佛以为经济衰退即将结束,但大萧条才刚刚拉开序幕。到1930年年底,银行挤兑开始加剧,经济衰退也进一步加速,经济形势一直到1933年才开始探底。

罗斯福在1933年3月就任美国总统,他上台之后分两阶段实施了新政。1933年执行的第一轮新政,主要是实现短期经济复苏措施,包括银行改革法令、紧急救助办法、农业项目、工业改革和终止金本位体系。1935年—1936年执行的第二轮新政,则包括工会支持、社会保障法令,以及帮助农民的项目。

罗斯福基本上认同民主党财政平衡的理念,但为了应对经济衰退,他提出将财政分解为常规和紧急财政两个部分,常规财政依然应该保持平衡,而紧急财政则应该允许出现临时性的赤字。他还将政府公务员工资和退伍军人养老金削减40%,来实现常规财政的平衡。

罗斯福新政究竟是加快还是拖延了大萧条以后的经济复苏,学者们对这个问题有很大争议。有些当时的政策甚至被最高法院判定违宪,比如农业调整法案,通过向食品加工业征税来补贴地主,鼓励闲置25%的土地,这样最终提高了农产品价格。但这一做法是以牺牲消费者权益为代价的,因此被法律禁止。

再比如国家产业恢复法案,保障工人联合谈判的权利,鼓励发展工会,同时还试图通过建立政府、企业和劳工之间的协调机制来稳定工资与价格,后来也被法律禁止。

其实,罗斯福新政的最大贡献,不是帮助美国经济复苏,而是帮助美国民众度过了大萧条的艰难日子。比如通过设立联邦存款保险公司,为存款者提供保障;通过建立住房拥有者贷款公司,给住房所有者提供保障;通过建立新的劳工关系法,给劳工权益提供保障;通过农业调整法案为农民收入提供保障;通过建立社会保障法案,为长者和失业人士提供保障。

这些措施是与罗斯福的施政理念一脉相承的。他认为对老百姓来说,最重要的自由莫过于免于(经济)恐惧的自由。如果老百姓的经济安全感增强了,他们就有能力应对各种各样的经济冲击。

中国应该建设社保体系

资本主义国家的政府能为老百姓提供免于经济恐惧的自由,那么社会主义国家的政府就更应把它作为施政的终极目标。中国本届政府自2003年就职以来,一直把民生问题作为政策的重点,这一点是有目共睹的。从政府关于财政刺激方案的议论中也可以体会到,其实政府扩大开支的目的,就是为了维护社会稳定。

如果政策目标是社会稳定,那么最有效的手段,就应该是尽量直接解决社会稳定的问题,而不是拐个弯,通过增加基础设施建设来增加就业,从而保障社会稳定。最直接的办法,就是把财政刺激的开支集中到社会福利体系上来,包括最低收入保障、失业救济、医疗卫生、文化教育和农民收入等。这些体系健全了,社会自然就会稳定。

现在实施财政扩张政策,正好给健全社会福利体系提供了一个难得的机会,这也恰恰是多年来政府想做又没有做成的。现在不做,以后还得做,到2011年的时候,条件就会不如现在。到那个时候,财政支出都花出去了,经济保持了两年8%的增长之后,又开始出现疲软的势头。比较理想的是,那个时候国外市场已经复苏,因此中国的出口机器可以再次开动起来。

但这样,中国经济又会走回过去对出口过度依赖的老路。更重要的是,这次经济衰退以后,美国老百姓可能将开始增加储蓄,这意味着中国的出口市场可能不会再像过去那样强劲。到那时,政府也许还得回来重新刺激国内需求,尤其是消费。但那时银行的不良贷款比例已经上升了,公共债务负担也增加了,投资过度的问题也可能更加突出。再要拿出几万亿来完善社会福利体系,恐怕就不会像今天这么容易。

作者为花旗集团亚太区首席经济学家。本文观点不一定代表作者所在机构的意见

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